Zadłużenie samorządów terytorialnych w Polsce...

Zadłużenie sektora samorządowego zaliczane jest obok zadłużenia sektora rządowego oraz sektora ubezpieczeń społecznych do długu sektora finansów publicznych. Według metodologii unijnej (standard ESA 95), dług publiczny w relacji do PKB w 2012 r. wyniósł ok. 56%. Warto zauważyć, że relacja zadłużenia sektora rządowego i samorządowego do PKB znajduje się w Polsce na niższym poziomie niż wynosi średnia dla krajów Unii Europejskiej oraz strefy euro (zob. Wykres 1).

Udział sektora samorządowego w ogólnym zadłużeniu sektora finansów publicznych w przeważającej części krajów Unii Europejskiej jest wyższy niż w Polsce. W poszczególnych krajach Unii Europejskiej występują dość znaczne różnice w relacji długu sektora samorządowego do łącznego długu publicznego (zob. Wykres 2).

Od 2000 r. następował stały wzrost zadłużenia sektora samorządowego, co w dużym stopniu wiązało się ze wzrostem zadłużenia całego sektora finansów publicznych (zob. Wykres 3).

W pierwszych latach minionej dekady dług samorządowy rósł równomiernie, aby od momentu wybuchu globalnego kryzysu finansowego znacznie przyspieszyć. Na koniec 2012 r. zadłużenie sektora samorządowego (po konsolidacji) osiągnęło poziom blisko 68 mld zł, co oznaczało, że od 2001 r. dług samorządowy wzrósł prawie 6-krotnie (zob. Wykres 4).

Wzrost zadłużenia sektora samorządowego w dużej mierze jest konsekwencją deficytu, który pojawił się w większości jednostek samorządowych. W rezultacie samorządy musiały naciągać nowe kredyty i pożyczki lub emitować obligacje komunalne, aby w ten sposób pokryć zaistniały deficyt (zob. Wykres 5).

Wobec dynamicznie narastającego zadłużenia sektora samorządowego, istotną kwestią stało się ograniczenie możliwości nadmiernego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Zbyt wysokie zadłużenie w relacji do możliwości jego spłaty może łatwo przyczynić się do utraty płynności przez jednostki samorządu terytorialnego (struktura zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego oraz podział na kategorie tytułów zadłużenia przedstawią odpowiednio wykresy Wykres 6 i 7).

W obowiązujących do tej pory w Polsce przepisach o finansach publicznych ustanowiono dwa zasadnicze limity ilościowe ograniczające poziom zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Określały one:

• limit 15% relacji planowanych spłat kredytów, pożyczek i wykupu obligacji wraz z odsetkami i dyskontem w danym roku budżetowym do dochodów budżetowych (art. 169 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104),

• limit 60% relacji łącznej kwoty długu do dochodów budżetowych (art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Dla ustawodawcy powyżej ustanowione wskaźniki wyznaczające limity zadłużenia dla samorządów okazały się niedostateczne. Limity były oparte na poziomie dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.

Do pewnego stopnia ograniczenie zadłużania się samorządów wyłącznie w relacji do poziomu dochodów, przy jednoczesnym braku powiązania z sytuacją ekonomiczną jednostki samorządowej, groziło zadłużaniem się przez jednostki samorządowe ponad faktyczne możliwości spłaty ich zobowiązań. Sytuacja taka mogła mieć miejsce nawet przy jednoczesnym utrzymaniu limitów zadłużenia.

W efekcie począwszy od stycznia 2014 r. ustawodawca zadecydował o odstąpieniu od doczasowej praktyki ograniczania zadłużenia sektora samorządowego. Oznaczało to, że zarówno limit 15% odnoszący się do wielkości rocznych spłat zadłużenia, jak i limit 60% odnoszący się do całkowitej kwoty długu przestały obowiązywać wraz z końcem 2013 r.

Od 1 stycznia 2014 r. w miejsce dotychczasowych limitów zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego zaczął obowiązywać nowy wskaźnik, uwzględniający osobno zdolności każdej jednostki do spłaty zobowiązań, nazwany indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia (IWZ). Nowe regulacje zostały ustanowione w art. 243 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (Dz.U. nr 157, poz. 1240) (zob. Schemat 1).

IWZ wymaga od jednostek samorządu terytorialnego, aby w danym roku budżetowym współczynnik wartości spłaty zapadających na dany rok zobowiązań wraz z odsetkowymi kosztami ich obsługi do dochodów ogółem był mniejszy lub równy od średniej arytmetycznej obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu (zob. Schemat 2).

Raportowana wartość IWZ zależy od wielkości dochodów osiąganych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, wliczając w to dochody uzyskane ze sprzedaży mienia, a także od skali wydatków ponoszonych na działalność bieżącą.
Warto zauważyć, że w myśl art. 243, środki które jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają na realizację projektów europejskich podlegają wyłączeniu. Chodzi tutaj przed wszystkim o kwoty wynikające z tytułu:

• spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację pro-gramu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,

• poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostek samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej

Taki sposób konstrukcji indywidualnego wskaźnika limitującego spłatę zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego nie ogranicza zdolności do absorpcji środków europejskich przez samorządy.

Podsumowanie:
Relacja zadłużenia sektora rządowego i samorządowego do PKB znajduje się w Polsce na niższym poziomie niż wynosi średnia dla krajów Unii Europejskiej oraz strefy.
W Polsce z dniem 1 stycznia 2014 r. weszły w życie regulacje zmieniające sposób wyznaczania limitów zadłużenia (indywidualny wskaźnik zadłużenia).
Celem nowego wskaźnika jest z jednej strony zniesienie ograniczenia dla samorządów, w których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej. Z drugiej strony nowe limity mają zdyscyplinować te samorządy, którym wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych zobowiązań.
Możliwość zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego będzie zależna od relacji wielkości obsługi długu do nadwyżki operacyjnej w trzech minionych latach. Dzięki czemu zostaną uwzględnione indywidualne zdolności każdej jednostki do regulowania zobowiązań.

Bibliografia:

• Biuro Analiz Sejmowych, Indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów terytorialnych, Warszawa 2011 r.

• Eurostat, Structure of government debt, dane statystyczne.

• Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Ocena sytuacji samorządów lokalnych, Warszawa 2012 r.

• Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 2014-2020, Warszawa 2013 r.

• Ministerstwo Finansów, Budżety jednostek samorządu terytorialnego.

Treść poniższej analizy wyraża wyłącznie poglądy autora i nie może być w jakikolwiek sposób wiązana lub utożsamiana ze stanowiskiem Narodowego Banku Polskiego.